淺談城市餐飲業(yè)油煙污染防治對策

近年來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設日益加快，城市人口劇增，餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，成為城市經(jīng)濟的重要組成部分。在人口密集的城市，餐飲業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所多與居民區、工作場(chǎng)所、休閑場(chǎng)所等城市社會(huì )生活敏感區相鄰，這些餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所大多選址不合理、設施簡(jiǎn)單、缺乏必要的油煙凈化設備，一些住宅樓底商餐飲業(yè)甚至沒(méi)有預留排煙管道，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中未經(jīng)凈化的油煙的排放，嚴重影響周邊公民的環(huán)境權益，由此引發(fā)的糾紛不斷，使得餐飲業(yè)油煙污染問(wèn)題成為不容忽視的社會(huì )熱點(diǎn)。

一、城市餐飲業(yè)油煙污染防治的必要性

（一）城市餐食業(yè)油煙污染的范疇界定

城市餐飲業(yè)油煙污染概括來(lái)講，就是指在城市范圍內，從事餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人將在飲食烹飪、加工過(guò)程中產(chǎn)生的油煙排入環(huán)境，產(chǎn)生降低環(huán)境質(zhì)量、危害人體健康、破壞環(huán)境衛生的不良影響。依據《中華人民共和國城市規劃法》以及GB18483《飲食業(yè)油煙排放標準（試 行）》，“城市”即：國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。在“餐飲業(yè)油煙污染防治”之前加上“城市”這一限定，原因在于：過(guò)快的城市化進(jìn)程中，在規劃滯后、居住過(guò)分集中、居民生活習慣不健康以及公平競爭環(huán)境缺失、社會(huì )保障體系脆弱等因素的作用下，油煙噪聲污染擾民的問(wèn)題

不容忽視。油煙污染問(wèn)題，是城市化背景下，公民環(huán)境權益保護的大問(wèn)題。

（二）城市餐飲業(yè)油煙污染的危害

由于餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所數量大、分布散，環(huán)境監管又存在漏洞，難以時(shí)時(shí)處處到位，餐飲業(yè)油煙已成為城市大氣污染的不可忽視的污染源之一。以北京為例，有研究表明：北京年平均PM2.5排放中，燃煤占26%，機動(dòng)車(chē)19%，餐飲11%，工業(yè)10%。餐飲業(yè)油煙排放在北京的PM2.5來(lái)源中占到了11%的比例，而機動(dòng)車(chē)排放也僅占20%左右，由此比較可以看出餐飲業(yè)的油煙排放對大氣造成的影響不可小覷。一些小的餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)單位多與居民樓相鄰或直接在居民樓的底商中，直接影響居民的日常生活和生命健康。油煙中甲醛等各種醛類(lèi)化合物對人體危害很大，常引起眼睛和呼吸道粘膜的各種癥狀，如流淚、咳嗽、結膜炎、支氣管痙攣等。較高濃度的油煙氣具有肺臟毒性,可引起肺部炎癥和組織細胞損傷[3-4]。此外餐飲業(yè)排放的油煙可以吸附于建筑物表面，凝結成油性液滴，散發(fā)異味并破壞建筑物的美觀(guān)，影響市容市貌和環(huán)境衛生。受油煙污染的居民樓的價(jià)值也會(huì )受到貶損，居民因此會(huì )承受經(jīng)濟上的損失。

二、城市餐飲業(yè)油煙污染防治困境的根源

（一）城市餐飲業(yè)油煙污染的特點(diǎn)

首先，污染源種類(lèi)繁多、布局分散。餐飲業(yè)種類(lèi)繁多，從大飯店到夜市飲食攤點(diǎn)，規模大小不一，性質(zhì)各異，場(chǎng)所分散在城市的各個(gè)地方，從商業(yè)街到交通道路到居民樓下，為滿(mǎn)足不同的消費群體的需要，到處都分散著(zhù)餐飲業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。一些個(gè)體或無(wú)證經(jīng)營(yíng)者還具有流動(dòng)

性“，打一槍換一個(gè)地方”，給環(huán)保部門(mén)帶來(lái)了一定的困難。

其次，污染源同時(shí)具有經(jīng)濟性。一些餐飲業(yè)項目排放油煙、污染環(huán)境，是油煙污染的污染源。但同時(shí)，這些餐飲業(yè)項目的設立大大方便了居民的生活，也促進(jìn)了就業(yè)，繁榮了經(jīng)濟發(fā)展，具有不容忽視的經(jīng)濟性。這樣的特點(diǎn)要求，在整治油煙污染的同時(shí)，要遵循比例原則，注意所采取措施的必要性和適當性。

第三，污染源的監管存在多頭管理。作為油煙污染源的餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)項目的設立、監管、運營(yíng)等涉及到多個(gè)行政部門(mén)，并不局限于環(huán)保一家。例如，《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》第四條規定“：規劃、建設、房產(chǎn)、衛生、工商、國土、質(zhì)監等部門(mén)應當根據各自的職責，做好餐飲業(yè)污染防治工作。”可見(jiàn)工商、規劃等部門(mén)的職責都覆蓋餐飲業(yè)油煙污染防治領(lǐng)域。

第四，油煙排放變動(dòng)性大。餐飲業(yè)油煙排放與其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的頻繁程度、經(jīng)營(yíng)狀況的好壞直接相關(guān)、并不是24小時(shí)持續穩定排放，餐飲高峰時(shí)段才是油煙集中排放的時(shí)間，一些夜市大排檔則是集中在夜晚。這一特點(diǎn)對油煙污染的監測、采樣、認定十分不利。

（二）我國相關(guān)管理制度在法律規定上的缺失

我國現行的餐飲業(yè)油煙污染防治法律體系的建設， 從1995年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強飲食娛樂(lè )服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》起步，到2010年技術(shù)保障類(lèi)規范的《飲食業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規范》（HJ554-2010），再到各個(gè)城市先后制定、頒布專(zhuān)門(mén)的餐飲業(yè)污染防治管理辦法，雖然在不斷進(jìn)步發(fā)展，但是存在著(zhù)規范籠統、進(jìn)步緩慢、發(fā)展不均衡的問(wèn)題，主要體現在以下幾個(gè)方面：

（1）法律層面缺乏專(zhuān)門(mén)的制度規定

目前，法律層面直接針對城市餐飲業(yè)油煙污染的規定僅有《大氣污染防治法》第四十四條，該條規定“：城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，得采取措施，防治油煙對附近居民的居住環(huán)境造成污染。”而《環(huán)境保護法》并沒(méi)有對餐飲業(yè)油煙污染防治的具體規定，只能間接地在原則上指導有固定場(chǎng)所的餐飲業(yè)項目的“環(huán)境影響評價(jià)制度”和“三同時(shí)制度”等制度的實(shí)施。

（2）部門(mén)規章局限于標準技術(shù)類(lèi)規范

國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強飲食娛樂(lè )服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）以及《關(guān)于加強餐飲業(yè)油煙污染防治監督管理的通知》（2000年）專(zhuān)門(mén)針對城市餐飲業(yè)油煙污染防治提出了原則性的要求。但規定較為籠統，詳細的制度性規范仍是空白。因此，在部門(mén)規章層

面，僅有《飲食業(yè)油煙排放標準》（GB18483）以及《飲食業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規范》（HJ554-2010）兩項標準類(lèi)規范作為餐飲業(yè)油煙污染防治的技術(shù)導則。其中，上文兩個(gè)《通 知》頒布近20年來(lái)，在餐飲業(yè)油煙污染防治領(lǐng)域的立法并沒(méi)有更新，僅標準類(lèi)規范在2010年有新的技術(shù)規范出臺，制度類(lèi)規范發(fā)展落后。

（3）地方性法規規章立法水平參差不齊

有關(guān)城市餐飲業(yè)油煙污染的具體的、專(zhuān)門(mén)性的規定主要體現在各大城市制定的地方政府規章中，如《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（2007年）《大連市城市飲食娛樂(lè )服務(wù)企業(yè)污染防治管理辦法》（2007年）《哈爾濱市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治辦法》（2009年）《太原市飲食娛樂(lè )服務(wù)業(yè)環(huán)境保護管理辦法》（2010年）《昆明市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（2013年修訂）《廣州市餐飲場(chǎng)所污染防治管理辦法》（2013年）等。但由于各城市的實(shí)踐情況和立法水平、立法時(shí)間的差異，各地的餐飲業(yè)油煙污染立法水平參差不齊，一些法規與實(shí)踐脫節亟待更新。

從我國現行的餐飲業(yè)油煙污染防治法律體系來(lái)看，一方面，缺乏專(zhuān)門(mén)性的制度類(lèi)法律法規，另一方面，各個(gè)城市的油煙污染防治立法水平參差不齊。這是城市餐飲業(yè)油煙污染防治失范，油煙污染問(wèn)題嚴重的根源。因此，完善現行法律制度，探索城市餐飲業(yè)油煙污染防治的法律路徑，是解決城市油煙污染的根本途徑。

三、城市餐飲業(yè)油煙污染防治的現實(shí)困境

由于城市餐飲業(yè)油煙污染具有污染源種類(lèi)繁多、布局分散、多頭管理、變動(dòng)性大等特點(diǎn)，在相應法律制度不完善的情況下，其監管和防治工作面臨著(zhù)多方面的困境。

（一）監管職責不明，聯(lián)動(dòng)機制缺位

餐飲業(yè)環(huán)境管理涉及環(huán)保、工商、水務(wù)、衛生、消防、規劃等多個(gè)部門(mén)，各地現行的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治法規中大多僅籠統的規定了各部門(mén)應當根據各自職責做好餐飲業(yè)污染的防治工作，并沒(méi)有明確各個(gè)部門(mén)的職責是什么。以蘇州為例，《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》第四條僅規定“：規劃、建設、房產(chǎn)、衛生、工商、國土、質(zhì)監等部門(mén)應當根據各自的職責，做好餐飲業(yè)污染防治工作。”各個(gè)部門(mén)的職責劃分和相互聯(lián)動(dòng)則找不到相應的依據?，F實(shí)中，各個(gè)部門(mén)相互間缺乏有效的信息溝通，沒(méi)真正落實(shí)到誰(shuí)審批、誰(shuí)負責，誰(shuí)許可、誰(shuí)監管的責任，更沒(méi)有落實(shí)規劃、工商、環(huán)保等部門(mén)如何進(jìn)行聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題。各部門(mén)在職責界定不清的情況下，往往容易出現職責沖突和監管空白。

（二）缺乏科學(xué)規劃，加大治理難度

目前，餐飲業(yè)油煙污染問(wèn)題主要是由于沒(méi)有從源頭控制餐飲業(yè)的規劃和選址。很多建筑都是采用樓下店面、樓上住宅的格局，小區的住宅和商業(yè)用房功能區分不明，導致不能做到餐飲業(yè)與民居的適當分離，在建設時(shí)也沒(méi)有考慮好餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)的需求和功能建設，沒(méi)有預留排煙管道。這些情況導致后期治理時(shí)，或者需要更改整個(gè)建筑的結構，或者要將大量的產(chǎn)生油煙噪聲污染的居民區餐飲業(yè)遷往集中的商業(yè)區，或者投入大量資金安置油煙凈化裝置和隔音設備等，每一種措施都將消耗人力物力資源并且伴有各種社會(huì )風(fēng)險，后續治理的難度

可想而知。

（三）法律規定僵化，違背比例原則

但是實(shí)踐中，餐飲業(yè)存在多種樣態(tài)，其中包括不設廚房和*空調的，以?xún)吨评錈犸嬈?、涼茶、銷(xiāo)售燒鹵熟肉食品、食品復熱為主要經(jīng)營(yíng)內容的餐飲場(chǎng)所，以及不設炒爐且無(wú)煎、炒、炸等制作工序以甜品、燉品、糕點(diǎn)等為經(jīng)營(yíng)內容的餐飲場(chǎng)所。這些場(chǎng)所幾乎不產(chǎn)生油煙，其選址靠近居民區既能方便居民生活、又可以提高經(jīng)營(yíng)者的盈利。對于這些場(chǎng)所也要求遠離居民區，不方便居民生活外，也影響此類(lèi)小餐飲業(yè)的經(jīng)濟效益，不符合“比例原則”。此處，立法規定限制餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的選址、并要求其負擔油煙污染防治的義務(wù)，施加限制和課以義務(wù)的限度也應當遵循適當性、必要性和狹義比例原則。

（四）監測手段單一，造成監測監管困難

現行的城市餐飲業(yè)油煙污染防治法規中，對于監測手段的規定都偏向于片面和單一。如《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》十七條規定“：環(huán)境保護行政主管部門(mén)在現場(chǎng)檢查時(shí)，可采用檢氣管法快速檢測餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)所的油煙排放。”僅規定了現場(chǎng)檢查、現場(chǎng)檢測的監測手段。然而，餐飲業(yè)油煙排放具有變動(dòng)性大的特點(diǎn)，并不是持續排放，檢察機關(guān)隨機地或定期地現場(chǎng)檢查所得監測數據并不具有代表性，并不能反映餐飲業(yè)油煙污染的狀況。而《廣州市餐飲場(chǎng)所污染防治管理辦法》第十七條規定“：位于環(huán)境敏感區且油煙超標排放3次以上的大型餐飲業(yè)戶(hù)，應當安裝油煙在線(xiàn)監測設施；位于環(huán)境敏感區且油煙超標排放3次以上的中型餐飲業(yè)戶(hù)，應當安裝在線(xiàn)監控設施。”僅明確指出了“在線(xiàn)監測”的手段。

對于一些規模較小的餐飲業(yè)戶(hù)的監測卻未作規定。

四、城市餐飲業(yè)油煙污染防治法律制度的完善

面對城市餐飲業(yè)油煙污染防治的困境，為了保護城市大氣環(huán)境、維護公民的環(huán)境權益，探索能有效解決城市餐飲業(yè)油煙污染問(wèn)題的法律路徑，從立法的角度出發(fā)，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）明確部門(mén)職責，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制

立法中沒(méi)有明確油煙污染防治相關(guān)各個(gè)部門(mén)的職責，各個(gè)部門(mén)職責不清、各自為戰、缺乏長(cháng)效規范的溝通，沒(méi)有形成有效對接，使得餐飲業(yè)油煙污染防治監管實(shí)效受到影響。立法滯后，一些先進(jìn)城市的實(shí)踐卻表現出先驗性，其部門(mén)聯(lián)動(dòng)的經(jīng)驗無(wú)疑對相關(guān)法律制度的構建有著(zhù)重要意義。蘇州市一些地方對于部門(mén)聯(lián)動(dòng)的嘗試值得借鑒和推廣。

從蘇州市的實(shí)踐中可以看出，部門(mén)聯(lián)動(dòng)應當是全過(guò)程的聯(lián)動(dòng)，包括聯(lián)合審批、聯(lián)合監管。首先，聯(lián)合審批，即餐飲業(yè)在新辦之前需要申請工商部門(mén)、衛生部門(mén)核發(fā)工商營(yíng)業(yè)執照和餐飲服務(wù)許可證，并且需要辦理環(huán)境影響評價(jià)手續。既能明確審批標準，又能簡(jiǎn)化程序、親商便民，還能提高行政效率。其次，聯(lián)合監管，即在監管責任分工方面，原則是“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)主管、誰(shuí)審批、誰(shuí)負責”。后，環(huán)境污染嚴重、投訴集中、矛盾

突出的餐飲業(yè)多為無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)者，但在處罰權方面，環(huán)保部門(mén)只能進(jìn)行罰款，無(wú)權實(shí)行取締經(jīng)營(yíng)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照或其他行政強制措施，而且環(huán)保部門(mén)沒(méi)有強制執行權，即使做出處罰也會(huì )被忽視，因此，應加強聯(lián)合。

（二）預防為主，規劃先行

對于新建餐飲業(yè)預防為主，規劃先行。當前餐飲業(yè)難于管理，根源在于規劃滯后，老城區和已有的餐飲業(yè)污染嚴重、問(wèn)題突出，改造困難。因此，應倡導規劃先行，對開(kāi)發(fā)商在房屋設計階段就提出相關(guān)要求：一是房屋功能定位，若需做餐飲娛樂(lè )的，得滿(mǎn)足距離的要求；二是對餐飲用房得設置煙道、污染治理設施及在線(xiàn)監控安裝平臺。另外，在規劃先行的基礎上進(jìn)行選址預警。業(yè)主在辦理審批手續時(shí)往往店面已經(jīng)租賃，投入裝修甚至已經(jīng)開(kāi)始經(jīng)營(yíng)，此時(shí)就算不符合審批要求，往往變?yōu)闊o(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。因此，相關(guān)部門(mén)應變被動(dòng)為主動(dòng)，提前介入對居民住宅樓、商住樓等需要特殊控制的敏感區域的監管。

（三）因地制宜，分類(lèi)管理

餐飲業(yè)種類(lèi)繁多、規模大小不一，布局分散，立法規定過(guò)于僵化，不能適應實(shí)踐中多樣的餐飲業(yè)污染問(wèn)題。在將來(lái)立法時(shí)，可以考慮以下幾種分類(lèi)標準的綜合采用。

*，按所屬區域分類(lèi)管理。餐飲項目所屬區域可分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是與居民區相對獨立區域，該類(lèi)區域遠離居民區，基本沒(méi)有環(huán)境問(wèn)題。第二類(lèi)與居民區屬同一區域，居民對此類(lèi)餐飲項目的建設往往反應強烈，特別是涉及居民樓的餐飲項目，絕大多數很難得到居民的同意。對不同區域審批的要求不宜“一體化”和“一刀切”，監管應配備不同的資源和人力。

第二，按新舊分類(lèi)管理。對新辦餐飲業(yè)，應當嚴格規劃，不符合規劃、選址要求的堅決禁止建設；對于已經(jīng)設立的餐飲業(yè)和已經(jīng)形成規模的餐飲一條街，應當根據區域劃分和經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)靈活管理，可以整改的限期整改，整改不行的及時(shí)搬遷改造。

第三，按業(yè)態(tài)分類(lèi)管理。這里的業(yè)態(tài)分類(lèi)主要是考慮餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生環(huán)境影響大小。首先，對于不產(chǎn)生油煙和噪聲，只產(chǎn)生蒸汽的糕點(diǎn)店、饅頭店、餛飩店和湯圓店等這類(lèi)餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)者，由于環(huán)境影響較小，又能方便人民群眾生活，應當考慮適當放寬限制；其次，對于其它類(lèi)型的餐飲業(yè)，由于餐飲業(yè)環(huán)境污染的矛盾多集中于這類(lèi)餐飲業(yè)，應從規劃開(kāi)始嚴格限制這類(lèi)餐飲業(yè)和居民的距離要求，對其油煙管道、污染防治設施的建設和維護加強監管。

（四）豐富監測手段，完善監測網(wǎng)絡(luò )

針對不同規模的餐飲業(yè)項目，應當實(shí)施不同的排污監測手段。為保證監測數據的有效性、代表性和完整性。應當建立綜合性的監測網(wǎng)絡(luò )，采取現場(chǎng)監測與在線(xiàn)監測相結合的豐富監測手段。對于大中型的餐飲業(yè)項目，可以安裝在線(xiàn)監測設備，監測其油煙排放情況，可以克服油煙排放變動(dòng)性大帶來(lái)的監測困難。而對于小型的餐飲業(yè)項目，設立在線(xiàn)監測裝置，成本過(guò)大，效率不高，容易造成資源的浪費，對于流動(dòng)攤點(diǎn)，在線(xiàn)監測甚至不具有可操作性，此時(shí)就需要現場(chǎng)檢查過(guò)程中進(jìn)行現場(chǎng)監測。兩種監測手段不是割裂的，而是相互補充的，

可以同時(shí)適用。

五、安科瑞AcrelCloud3500餐飲油煙監測云平臺

安科瑞Acrelcloud-3500餐飲油煙在線(xiàn)監測系統是為了滿(mǎn)足餐飲行業(yè)油煙排放監管的需求，利用傳感器感知、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)開(kāi)發(fā)的一套運行可靠、功能完善的餐飲油煙在線(xiàn)實(shí)時(shí)監測系統。主要對油煙區域在線(xiàn)監控進(jìn)行整體的數據管理、基礎信息管理、監測數據展示及統計分析，并提供針對相關(guān)業(yè)務(wù)流程及現場(chǎng)工作的數據服務(wù)和辦公支持。

平臺主要功能

餐飲業(yè)油煙在線(xiàn)監控系統由實(shí)時(shí)數據監測、告警數據監測、數據分析和隱患分析維保和數據服務(wù)等四部分功能組成，支持通過(guò)下載手機APP界面展示各餐飲企業(yè)的實(shí)時(shí)監測狀態(tài)。

（一）平臺登陸

輸入平臺地址，建議使用谷歌，火狐，360 瀏覽器 此功能用于用戶(hù)登錄系統

輸入用戶(hù)名、密碼，點(diǎn)擊“登錄”按鈕，如果用戶(hù)名、密碼不正確則提示用戶(hù)輸入正確的用戶(hù)名密碼；如果用戶(hù)名、密碼正確即可成功登錄系統。 

（二）平臺首頁(yè)

首頁(yè)展示接入企業(yè)的概況，油煙監測設備的故障率，超標率以及在線(xiàn)率等圖表部分包括油煙監測測點(diǎn)列表詳情，測點(diǎn)具體位置，監測數據圖像（包括 油煙濃度，顆粒物濃度，NMHC 濃度等）以及電場(chǎng)和告警信息。

(三)告警數據監測

系統根據采集的油煙數值大小，產(chǎn)生對應的排放超標告警;對凈化器的運行數據分析，上傳凈化設備對應的運行、停機、故障等告警事件。

(四)數據分析

運行時(shí)長(cháng)分析，離線(xiàn)分析;告警占比、排名分析;歷史數據統計等。

(四)隱患管理

系統對采集的告警數據分析，產(chǎn)生對應的隱患記錄，派發(fā)、處理隱患，及時(shí)處理告警，形成閉環(huán)。

(五)基礎數據維護

個(gè)人信息、權限維護，企業(yè)信息錄入，對應測點(diǎn)信息錄入等。

油煙監測型號說(shuō)明(ACY100)

設備選型方案

設備選型方案

注：雙探頭適合雙排煙通道的場(chǎng)合，每路探頭監測1路排煙通道。

【參考文獻】

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